Die Beziehungen der Türkei und der EU vor dem Hintergrund der erneuerten Beitrittspartnerschaft

von Stefan Hibbeler

1. Rahmenbedingungen

Die Diskussion über die Mitgliedschaftsperspektive der Türkei hat sich in 2005 deutlich verschärft. In den Vordergrund ist insbesondere der Aspekt der Aufnahmekapazität der EU getreten. Wie bei keinem anderen Beitrittskandidaten zuvor wird im Falle der Türkei betont, dass die Verhandlungen „ergebnisoffen“ und vor dem Hintergrund der Aufnahmefähigkeit der EU geführt werden. In Frankreich wurde im Frühjahr zudem eine besondere Rechtsgrundlage geschaffen, die die Zustimmung zur Mitgliedschaft eines Landes in der EU ein Referendum vorschreibt. Die Anlage der Bestimmung deutet darauf hin, dass sie ausdrücklich auf die Türkei zielt.

Die Türkei ist der EU-Forderung auf Erweiterung der Zollunion um alle neuen EU-Mitgliedsstaaten nachgekommen, hat dabei jedoch eine Deklaration veröffentlicht, dass dieser Schritt nichts an ihrer Position im Zypern-Konflikt ändere. Diese Deklaration ist von der EU mit einer Deklaration beantwortet worden, der zufolge diese von der Türkei erwartet, dass bis 2006 Häfen und Flughäfen auch für süd-zyprische Flugzeuge und Schiffe geöffnet werden. Außerdem müsse die Türkei im Laufe der Beitrittsverhandlungen Süd-Zypern diplomatisch anerkennen. Die EU unterstreicht weiterhin ihre Haltung, dass es nur eine legitime Regierung auf Zypern gäbe.

Die Verabschiedung des Rahmendokuments für die Beitrittsverhandlungen erfolgte nach langen Diskussionen mit Verzögerung. Insbesondere Österreich hatte sich dafür eingesetzt, dass in das Rahmendokument die Option einer „privilegierten Partnerschaft“ für den Fall des Scheiterns der Beitrittsverhandlungen aufgenommen werde, konnte sich jedoch nicht durchsetzen. Österreich übernimmt zum 1. Januar die EU-Ratspräsidentschaft.

In Deutschland einigte sich die neue Bundesregierung in ihrem Koalitionsvertrag auf eine Position zur Türkei, die grundsätzlich den EU-Ratsbeschluss reflektiert. Betrachtet man jedoch den Wortlaut, so besteht keine Präferenz mehr für eine Mitgliedschaft der Türkei, sondern verfolgt die Bundesregierung eine Politik der „möglichst nahen Anbindung der Türkei an die EU“.

Der Fortschrittsbericht wurde von Außenminister Abdullah Gül als „realistisches Foto der Türkei“ bewertet. Inoffiziell heißt es, die Türkei werde dieses Mal die erneuerte Beitrittspartnerschaft nicht mit einem nationalen Programm beantworten.

2. Der Fortschrittsbericht

Die grundsätzliche Einschätzung der EU-Kommission ist, dass zwar Fortschritte gegenüber dem Bericht des vergangenen Jahres gemacht wurde, sich jedoch eine Verlangsamung des Reformtempos zeige.

Insbesondere die Strafrechtsreform (Strafgesetzbuch und Verfahrensgesetz) werden an vielen Stellen des Berichts aufgegriffen und meist positiv gewürdigt. Bedenken werden insbesondere hinsichtlich der Unbestimmtheit einzelner Bestimmungen angemeldet, die sich auf die Strafverfolgung von Meinungsäußerungen beziehen.

Im Hinblick auf Demokratie und Rechtsstaatlichkeit wird die Stellung des Militärs im öffentlichen Leben kritisiert. Der Begriff der Nationalen Sicherheit und damit die Rechtsgrundlage dafür, dass eine öffentliche Angelegenheit auch in den Aufgabenbereich des Militärs fällt, ist äußerst weit gefasst. Zur Gendamerie wird angemerkt, dass diese unmittelbar in zivile Aufsichtsstrukturen eingebunden werden muss.

Beim Rechtswesen wird kritisiert, dass Menschenrechtsaktivisten Opfer von Bedrohung (harassment) durch die Justiz werden. Im Zusammenhang mit der Unabhängigkeit der Justiz wird die Kritik an der Stellung des Hohen Rates der Richter und Staatsanwälte aufgegriffen, wie sie auch in der Türkei formuliert wird (kein eigenes Sekretariat, Inspektoren werden durch das Justizministerium ernannt – die Kritik im Zusammenhang mit der geplanten Ernennung von 4.000 Richtern und Staatsanwälten, wie sie im Sommer geäußert wurde, ist auch in den Bericht eingegangen). Die Einbeziehung der Rechtsprechung des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofes in die türkische Rechtsprechung nimmt an Häufigkeit zu, erfolgt jedoch nicht immer gemäß der Leitlinien.

Im Bereich der Menschenrechtspolitik werden verschiedene ausstehende Unterzeichnungen und Ratifizierungen von internationalen Abkommen angemahnt. So u.a. das Rahmenabkommen zum Schutz nationaler Minderheiten. Dem Internationalen UN-Abkommen über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ist die Türkei zwar beigetreten, hat aber bisher keinen Bericht dazu abgegeben.

Die Anwendungspraxis des Artikels 301 des neuen türkischen Strafgesetzbuches wird mit Besorgnis betrachtet. Insbesondere wird auf die Anklageerhebung gegen Orhan Pamuk sowie die Verurteilung von Hrant Dink, aber auch weitere Fälle verwiesen.

Im Zusammenhang mit der Religionsfreiheit wird angemerkt, dass es kaum Fortschritte gegeben habe. Neben den Eigentumsproblemen der Stiftungen der nichtmuslimischen Minderheiten wird angemerkt, dass mehr religiöser Pluralismus nur durch ein klares und umfassendes Rahmenrecht zu schaffen sei.

Bei den Minderheiten wird deutlich zwischen der türkischen Definition und solchen, die „nach europäischen und internationalen Maßstäben“ als solche zu qualifizieren wären, unterschieden.

Angemahnt werden außerdem weitere Maßnahmen zur Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lage von Frauen, der Wahrnehmung von Gewerkschaftsrechten gem. europäischer Praxis und ILO-Standards sowie eine Verbesserung des Schutzes von Kindern.

Hinsichtlich der wirtschaftlichen Kriterien wird der Türkei der Status einer „funktionierenden Marktwirtschaft“ zuerkannt. Die jüngste Zunahme des staatlichen Defizits sowie die Entwicklung des Leistungsbilanzdefizites jedoch bedürfen gründlicher Überwachung.

3. Erneuerte Beitrittspartnerschaft

Der EU-Prozess ist mit weitreichenden Veränderungen des Staates und der Beziehung zwischen Staat und Bürgern sowie Zivilgesellschaft verbunden. Die Beitrittspartnerschaft setzt dabei überwiegend Kriterien für den Zeitraum von zwei Jahren („kurzfristige Kriterien“). Viele dieser Kriterien beziehen sich auf bereits eingeleitete Maßnahmen, die weitergeführt, deren Auswirkungen überprüft oder deren Wirksamkeit erhöht werden soll. In einigen Bereichen werden jedoch auch Forderungen nach neuer Gesetzgebung sowie dem Aufbau neuer Institutionen erhoben. Es wird nicht falsch sein, zwischen „weichen“ (bereits angefangenen oder allgemein formulierten Maßnahmen) und „harten“ Kriterien (konkret benannte Gesetzesänderungen und Institutionen) zu unterscheiden.

Im Bereich der Staatsreform wird die Einführung eines Ombudsmann-Systems gefordert. Dies könnte beispielsweise durch die vorgesehene Novellierung des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes geschehen, in dem ohnehin die meisten Grundsätze der europäischen Verfahrensordnung auf die Türkei übertragen werden. Ein weiteres Element betrifft die Weiterführung der Dezentralisierungspolitik sowie die Umsetzung der neuen Bestimmung (Kommunalgesetz und Gesetz über die besonderen Provinzverwaltungen).

Im Hinblick auf die volle Kontrolle militärischer Stellen durch zivile Autoritäten ist grundsätzlich die Rechtsgrundlage bereits geschaffen. 2007 soll außerdem die Auflösung aller militärischen Fonds außerhalb des Haushaltes vorgesehen. Die Zurückhaltung des Militärs in allen nicht militärischen Fragen, wie sie durch den Fortschrittsbericht nahe gelegt wird, kann wohl als „weiches“ (und damit politisch voll interpretierbares) Kriterium angesehen werden. Von Interesse dürfte dabei das Grundsatzdokument zur Nationalen Sicherheit (ulusal güvenlik siyasi belgesi) sein, weil insbesondere auch dort implizit der Begriff der „nationalen Sicherheit“ definiert wird. Im Hinblick auf Rechtsanpassung wird im Fortschrittsbericht Artikel 2a des Gesetzes über den Nationalen Sicherheitsrat angesprochen, in der Beitrittspartnerschaft außerdem die vollständige Aufhebung der Zuständigkeit von Militärgerichten gegenüber Zivilpersonen.

Beim Justizwesen wird die Fortführung der begonnenen Fortbildungen gefordert. Die Rechtsprechung insbesondere in Strafsachen habe sich „konsistent“ an der des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zu orientieren. An rechtlichen Veränderungen wird die Sicherung der Unabhängigkeit des Hohen Rates der Richter und Staatsanwälte angemahnt. Die Einführung der Regionalgerichte ist ohnehin bereits Gesetz, die erforderliche Personalbesetzung geplant, jedoch wegen des Streits um politische Einflussnahme einstweilen nicht wieder auf die Tagesordnung gekommen.

Schmerzhafter dürfte jedoch unter der Überschrift Korruptionsbekämpfung die Forderung nach einer Einschränkung der politischen Immunität von Abgeordneten sowie die Änderung des Parteiengesetzes sein (Abschnitt „Meinungs-, Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit“).

Besondere Probleme dürften sich auf dem Gebiet der Religionsfreiheit ergeben. Hier wird zum einen ein neuer Rechtsrahmen für die nichtmuslimischen Gemeinschaften gefordert, zum anderen jedoch auch Rechtsvorschriften zur Glaubens-, Relions- und Gewissensfreiheit für alle Bürger gefordert. Während die EU die Lage insbesondere der griechisch-orthodoxen Kirche in den Vordergrund stellt, hat sie sich inzwischen auch die Kritik der Aleviten am Präsidium für religiöse Angelegenheiten (Diyanet Baskanligi) zueigen gemacht. Im Zweifelsfall lässt sich mit der direkten Argumentation der EU auch die Frage stellen, ob das Verbot der Derwisch-Orden (tarikat) mit den formulierten Grundsätzen vereinbar ist. Noch weitergehend wird das System der Religionsordnung der Türkei erschüttert, wenn es um die Rechtspersönlichkeit geht. Sollte Kirchen der Status von Körperschaften öffentlichen Rechts verliehen werden, stellt sich die Frage, warum die Mehrheitskonfession, d.h. die islamischen Gemeinden, einen solchen Status nicht erhalten sollten. Eine solche komplexe Angelegenheit innerhalb von zwei Jahren zufriedenstellend lösen zu wollen, ist wenig realistisch. Hinzu kommt, dass der Verweis auf Religionsverfassungen in europäischen Ländern selbst irreführend ist, da diese über sehr unterschiedliche Rechtsbeziehungen mit Religionsgemeinschaften verfügen und bisher vor der Schwierigkeit stehen, den Islam in diese Beziehungen zu integrieren. Im Hinblick auf die Anwendung des Protokolls Nr. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention stellt sich zudem die Frage nach der Lösung alter Vermögensfälle in Istanbul, Gökçeada und Bozcaada.

Bei der Lage in den Ost- und Südostprovinzen der Türkei wird die Aufhebung des Dorfschützer-Systems gefordert. Soll diese Auflösung zur Sicherung von Rechtsstaatlichkeit und Stabilität der Region beitragen, so wird sie realistischerweise wohl im Zusammenhang mit der geforderten Aufstellung eines Regionalentwicklungsplanes sowie der Schaffung der institutionellen Grundlagen für die Umsetzung von EU-Regionalentwicklungsprogramme erfolgen können.

Mit der Beitrittspartnerschaft erhebt die EU ihre Deklaration vom 21. September zu Zypern zum Kriterium. Damit verbunden ist die Öffnung der Häfen und Flughäfen für Süd-Zypern (was auch bei den Einzelkapiteln unter der Überschrift „freier Warenverkehr“ wieder auftaucht) sowie die Einleitung konkreter Schritte zur Normalisierung der Beziehungen.

Unter den Einzelkapiteln findet sich bei der Überschrift „Energie“ die Forderung der Schaffung eines regionalen Energiemarktes. Dies hatte vor einigen Wochen die Türkei mit Hinweis, dass der Zeitpunkt noch nicht gekommen sei, abgelehnt.

Weitere Forderungen der Beitrittspartnerschaft richten sich auf Frauenförderprogramme bzw. Eindämmung der Gewalt gegen Frauen, Stärkung der Gewerkschaftsrechte und Schutz von Kinderrechten.

Im Hinblick auf Minderheitenrechte wird implizit die Aufgabe der türkischen Position verlangt, dass nur die im Lausanne-Vertrag genannten Gruppen Minderheiten seien. Gefordert wird zumindest eine aktive Förderung des Sprachunterrichts in anderen Sprachen als Türkisch. Die Anlage der Forderungen legt nahe, dass die EU nicht unbedingt eine explizite Anerkennung neuer Minderheiten erwartet, wohl aber politische Konzepte, die in Europa üblicherweise Minderheiten gegenüber angewandt werden.

4. Absehbare Konflikte

Auf zumindest drei Feldern sind in den kommenden zwei Jahren Konflikte zwischen der Türkei und der EU zu erwarten. Diese Konflikte werden in Europa von unterschiedlichen Kräftegruppen getragen, könnten jedoch innerhalb der Türkei dazu führen, dass ein recht breites Bündnis gegen Reformen entsteht. Der Politikstil innerhalb der EU und die Anlage der Beitrittsverhandlungen ist zudem geeignet, die ohnehin in weiten Teilen der türkischen Öffentlichkeit vorhandene Zwiespältigkeit (ja zur EU, aber wenig Hoffnung auf Beitritt) zu verstärken. In einem solchen Klima könnte der bisher reformfördernde Impuls der EU-Forderungen auch in das Gegenteil umschlagen („Warum sollen wir Zugeständnisse machen, wenn sie uns ohnehin nicht aufnehmen – mit Forderungen nach Änderung der Religionsverfassung und Anerkennung weiterer Minderheiten wird die Spaltung und Arabisierung der Türkei vorangetragen.“).

Der erste massive Konflikt wird sich um die Öffnung der Häfen und Flughäfen für Süd-Zypern entfalten. Die „heiße Phase“ begänne im September/Oktober mit den Vorbereitungen zum Fortschrittsbericht 2006. Sowohl die Türkei als auch die EU haben sich eindeutig positioniert. Von zyprischer Seite ist ein Beitrag zur Lösung nicht zu erwarten. Der Beginn einer neuen UN-Lösungsinitiative im Frühjahr erscheint nach den jüngsten Gesprächen von Staatspräsident Talat mit UN-Generalsekretär Annan äußerst unwahrscheinlich. Unter diesen Umständen ist das bestdenkbare Szenario, dass innerhalb der EU ausreichend Druck aufgebaut wird, die bisherige Veto-Politik von Süd-Zypern bei allen den Norden betreffenden Fragen zu überwinden. Die türkische Regierung wird – spätestens ab der 2. Jahreshälfte 2006 – kaum riskieren können, in dieser Frage nachzugeben, stehen doch für das Frühjahr 2007 die Neuwahl des Staatspräsidenten und für den Herbst Parlamentswahlen an. Eskaliert unter diesen Vorzeichen der Zypern-Konflikt zu einem zwischen Türkei und EU würde er an Schärfe durch den nahen Wahlkampf in der Türkei gewinnen. Unter diesen Vorzeichen ist eine Aussetzung des Beitrittsprozesses für mindestens ein Jahr wahrscheinlich.

Die beiden anderen Konflikte dürften sich schleichender entfalten und voraussichtlich erst nach 2007 volle Wirkung zeigen. Es ist im Rahmen gegenwärtiger Kräfteverhältnisse und Diskussionsweisen nicht denkbar, dass die Türkei innerhalb von zwei Jahren die geforderten Reformen wirklich umsetzen kann. Eine weitergehende Förderung von kulturellen Rechten könnte beispielsweise Teil von Regionalpolitik bzw. regionaler Entwicklungspolitik werden und damit wenigstens zum Teil die herrschenden Fronten unterlaufen. Eine solche Regionalpolitik konzeptionell zu entwickeln, dürfte jedoch selbst zwei Jahre in Anspruch nehmen.

Für die jetzige Regierung wird es äußerst unklug sein, vor 2007 grundlegende Fragen der Religionsverfassung in der Türkei aufzugreifen, wird doch gerade an dieser Stelle immer wieder ihre Legitimität und Verfassungstreue in Frage gestellt. Wie die Reaktionen auf das Kopftuch-Urteil des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zeigt, steht die Ak Partei auch unter massiven Druck, zunächst auch für einen Teil ihrer Wählerbasis im Bereich der Religionsverfassung Veränderung durchzusetzen.