Kurzfristige Spannungen oder Scheideweg?

Nicht nur wegen des Zypern-Konflikts sammeln sich Probleme in den Beziehungen zwischen EU und Türkei

Am 12. Juni wurden die Beitrittsverhandlungen zwischen Türkei und EU offiziell mit dem Kapitel "Wissenschaft und Forschung", das auch gleich geschlossen werden konnte, begonnen. Was ein Meilenstein hätte sein können, führte zu Verärgerung auf türkischer Seite und zu einer Verhärtung der Fronten im Hinblick auf Zypern.

Nüchtern betrachtet hat die Aufnahme der Beitrittsverhandlungen in einem Abschnitt der Rechtsangleichung an die EU nur eine psychologische Bedeutung. Auch der Abschluß eines Rechtsgebietes bedeutet nicht, dass die Türkei, sollte die EU neue Vorschriften auf dem Gebiet von "Forschung und Wissenschaft" erlassen, diese übergehen könnte. Offensichtlich ist, dass insbesondere in den Teilen des EU-Rechtsbestandes, der von der Zollunion erfaßt wird, die Angleichung von Normen und Gesetzen weit fortgeschritten ist. Auf anderen Feldern wie insbesondere Landwirtschaft, Regionalpolitik und Umweltschutz sowie auch dem staatlichen Subventionswesen bestehen gravierende Unterschiede, die nicht von heute auf morgen überwunden werden können. Zumindest bei den ersten drei genannten Bereichen deutete die EU-Kommission bereits vor zwei Jahren an, dass lange Übergangsfristen nötig sein könnten.

Experten gehen außerdem davon aus, dass die eigentliche Rechtsangleichung ein Prozess von drei bis fünf Jahren sei. Als frühest möglicher Zeitpunkt für einen Beitritt der Türkei wird jedoch von 7, 10 oder 15 Jahren gesprochen. Weit stärker als auf der Ebene des EU-Rechtsbestandes konzentrieren sich die Auseinandersetzungen zwischen EU und Türkei auf die Einhaltung von Grund- und Menschenrechten, den Zypern-Konflikt sowie "gutnachbarschaftliche Beziehungen". Unter letzteren kann man zum einen die Lösung des Streits mit Griechenland über den Grenzverlauf in der Ägäis sowie die Forderung, die Grenze zu Armenien zu öffnen, verstehen.

Sackgasse Zypern

Betrachtet man den Türkei-Abschnitt im Schlußdokument des EU-Gipfels vom 15. und 16. Juni, zeichnet sich ab, dass das zweite Halbjahr von heftigen Spannungen begleitet sein wird. Vergleicht man den Paragraphen mit vorangegangenen, so fehlt zunächst die Würdigung für die Reformanstrengungen der türkischen Regierung. An ihre Stelle ist die Mahnung getreten, dass der weitere Fortschritt auf dem Weg in die EU von den Anstrengungen des Kandidaten abhängt und die Türkei den Reformprozess intensivieren müsse. Im Hinblick auf Zypern unterstreichen die EU-Staats- und Regierungschefs, dass von der Türkei die Öffnung ihrer Häfen und Flughäfen für Zypern noch in diesem Jahr erwartet wird.

Die Antwort von Ministerpräsident Erdogan ließ nicht auf sich warten. Noch am zweiten Tag des Gipfels erklärte er, dass seitens ein weiteres Entgegenkommen der Türkei nicht zu erwarten sei. Zunächst solle die EU ihr Wort halten und die wirtschaftliche Isolation Nord-Zyperns aufheben.

In einem Interview mit dem türkischen Sender NTV hatte demgegenüber der für die Erweiterung zuständige EU-Kommissar Olli Rehn erklärt, dass es allein in der Hand der Türkei läge, einen "Unfall" in den Beziehungen abzuwenden, indem sie ihrer Verpflichtung zur Öffnung von Häfen und Flughäfen nachkomme.

Betrachtet man den Verlauf des Konflikts seit Aufnahme des griechischen Teils Zyperns in die EU, werden die Grenzen ihrer Handlungsfähigkeit schnell deutlich. Für die Zulassung nord-zyprischer Häfen und Flughäfen bedarf es der Zustimmung der Zypern-Griechen. Diese haben nicht nur die Aufnahme von Handel blockiert, sondern auch die Zulassung einer Finanzhilfe der EU für Nord-Zypern über mehr als eineinhalb Jahre blockiert.

Ministerpräsident Erdogan betonte am Freitag nochmals, dass die EU einen schweren Fehler begangen habe, indem sie die Zypern-Griechen, die in einem Referendum gegen den Annan-Plan zur Lösung des Konfliktes gestimmt hatten, in die EU aufnahmen, während die Sanktionen gegen die Zypern-Türken aufrecht erhalten blieben. Faier Weise sollte man jedoch hinzufügen, dass der Abbruch der Verhandlungen über den Annan Plan ein Jahr vor der Aufnahme Zyperns in die EU von Rauf Denktas verantwortet wurde ...

Man kann beklagen, dass die EU-Politik gegenüber der Türkei nunmehr zu einer "Geisel Zyperns" geworden ist. Doch nach wie vor hängen wesentliche Entscheidungen innerhalb der EU von der Einstimmigkeit im Europäischen Rat, d.h. der Staats- und Regierungschefs ab.

Beide Seiten haben sich nun festgelegt: Der europäische Rat verweist in seiner Schlußdeklaration auf seine Erklärung vom 21. September 2005, in der die Erwartung ausgedrückt wird, dass die Türkei Häfen und Flughäfen für alle neuen EU-Mitglieder unter Einschluß von Zypern öffne. Die Papadopulos-Regierung wiederum erklärt, dass sie einer Aufhebung der Isolation Nord-Zyperns nur zustimmen werde, wenn alle türkischen Truppen von Zypern abgezogen würden. Ohne eine umfassende Konfliktlösung auf Zypern ist dies jedoch für die türkische Seite ausgeschlossen. Im Hinblick auf eine solche Lösung ist die Einschätzung der UN-Vermittler, wie der jüngste Bericht an den Weltsicherheitsrat zeigt, jedoch ausgesprochen pessimistisch - es gibt zur Zeit keine Grundlage, die die Wiederaufnahme von Gesprächen sinnvoll erscheinen ließe.

Vor diesem Hintergrund zeichnen sich drei Konfliktszenarien ab: (1) Die EU-Kommission könnte entweder den Schlichtungsmechanismus im Rahmen der Zollunion auslösen oder aber eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof erheben. Zur Zeit wird diese Option jedoch weder von EU-Seite noch seitens der Türkei verfolgt. (2) Die EU könnte mit Hinweis auf den Beschluß über den Rahmen der Beitrittsverhandlungen die Fortführung der Verhandlungen wegen des Verstoßes der Türkei gegen eingegangene Verpflichtungen offiziell aussetzen. Zur Wiederaufnahme des Prozesses bedürfte es dann eines neuen Ratsbeschlusses. Vorgesehen war das Instrument, den Beitrittsprozess auszusetzen, jedoch für den Fall, dass massive Verstöße gegen die Kopenhagener Kriterien aufträten. Von türkischer Seite wird mit einem solchen Beschluß nicht gerechnet. (3) Da für die Aufnahme der Beitrittsverhandlungen in weiteren Kapiteln des EU-Rechtsbestandes Einstimmigkeit aller Mitgliedsländer erforderlich ist, könnte der Prozess defacto ausgesetzt werden. Dies wird zur Zeit in der Türkei für den wahrscheinlichsten Verlauf gehalten.

Nachlassender Reformeifer

Seit Anfang 2005 häufen sich die Vorwürfe, dass der Reformeifer der türkischen Regierung erlahmt sei. In einem Interview erklärte Olli Rehn, es sei zwar nachzuvollziehen, dass nach solch umfangreichen Reformen, wie sie die Türkei vollzogen hätte, eine Ruhepause nötig sei. Doch diese dauere zu lang. Die türkische Regierung wiederum verwahrt sich gegen den Vorwurf, in ihren Anstrengungen nachgelassen zu haben. Es läge in der Natur der eingeleiteten Reformen, dass diese Zeit für ihre Implementierung benötigten.

Im Dezember verabschiedete der Europäische Rat die erneuerte Beitrittspartnerschaft, in der kurzfristige und mittelfristige Kriterien formuliert werden, die die Funktion eines Wegweisers für den weiteren Beitrittsprozess haben sollten. Hatte die Türkei - wie andere Beitrittskandidaten auch - bisher auf die Beitrittspartnerschaften mit einem Nationalen Programm geantwortet, aus dem die vorgesehenen Schritte und ihr Zeitpunkt abzulesen waren, geantwortet, ist ein solches Programm für die im Dezember vorgenommene Revision auch sechs Monate nach ihrer Vorlage nicht angekündigt worden. In der Sitzung des Assoziationsrates am 12. Juni forderte die EU darum, dass ein solches Programm vorgelegt werden müsse.

Statt dessen hat die türkische Regierung im April ein neuntes und ein zehntes EU-Anpassungsprogramm angekündigt. Bisher scheint der Zeitplan für das neunte Paket, das den Schwerpunkt auf die Verwaltungsreform legt, eingehalten zu werden. Das Gesetz über die Einrichtung eines Ombudsmannes wurde in dieser Woche vom Parlament verabschiedet. Doch die Diskussion über eine Revision des Stiftungsrechts, die ebenfalls noch vor der Sommerpause verabschiedet werden soll, zeigt, dass den Vorstellungen der EU im Hinblick auf die Entschädigung von enteigneten und nicht rückerstattbaren Eigentums von Stiftungen der nichtmuslimischen Minderheiten nicht entsprochen wird.

Die einfachste Erklärung dafür, dass die türkische Regierung weder in der Minderheitenfrage noch in der Zyper-Politik sowie einer Reihe weiterer Fragen, die in der Beitrittspartnerschaft genannt werden, den bisherigen Reformeifer zeigt, ist Mißtrauen. Die Öffentlichkeitskampagne in Europa im Vorfeld der Entscheidung über die Aufnahme der Beitrittsverhandlungen mit der Türkei im Dezember 2004 hat diese zwar nicht verhindern können. Doch ist zugleich spürbar, dass der Widerstand auf allen Ebenen gegen den Beitrittsprozeß der Türkei stark gewachsen ist. Zugenommen hat diese Tendenz insbesondere nachdem in Frankreich und Holland im vergangenen Jahr die Referenden zur Aufnahme der EU-Verfassung scheiterten.

Hatte die Sitzung des Europäischen Rates im Dezember 2004 bereits zur Verärgerung von Ministerpräsident Erdogan geführt, so bietet der folgende Prozess wenig Stoff, EU-Enthusiasmus innerhalb der politischen Klasse der Türkei und der Öffentlichkeit zu nähren. Offensichtlich ist, dass alle die Türkei betreffenden Entscheidungsprozesse soweit wie möglich verlangsamt werden. Und hätte die Aufnahme der Beitrittsverhandlungen in einem Kapitel am 12. Juni diesen Jahres ein positives psychologisches Signal setzen können, ist durch die Begleitumstände genau das Gegenteil vermittelt worden.

Erweiterungsmüdigkeit: Öffentliche Meinung und Aufnahmekapazität
Eine öffentliche Diskussion über die EU-Fähigkeit der Türkei wäre zu keinem Zeitpunkt einfach gewesen. Für das öffentliche Bewußtsein westeuropäischer Länder ist die Türkei nicht "Europa" sondern "Orient". Der Militärputsch von 1980 und der Bürgerkrieg in den Südostprovinzen während der 1980-er und 90-er Jahre hat zudem das Image eines Landes hervorgebracht, dass die Menschenrechte nicht achtet. Nach den Terroranschlägen vom 11. September hat sich zudem die Haltung gegenüber Muslimen deutlich verhärtet. Muslime werden, wenn nicht als Terroristen und Fanatiker so doch als Menschen ohne Integrationswillen betrachtet.

Betrachet man die Eurobarometer-Umfragen, so ist jedoch auch ablesbar, dass die Akzeptanz für die Erweiterungspolitik der EU insgesamt nachgelassen hat. Gerade in den westeuropäischen Ländern besteht noch für Länder wie die Schweiz oder Norwegen Zustimmung - doch es ist offensichtlich, dass bereits gegenüber den neuen Mitgliedsländern beträchtliche Vorbehalte bestehen. Die Diskussion über die Dienstleistungsrichtlinie der EU-Kommission hat zudem deutlich gemacht, dass zunehmend größere Teile der westeuropäische Öffentlichkeit sich übergangen fühlen und den Eindruck haben, dass ihre unmittelbaren Interessen nicht geachtet werden.

Vor diesem Hintergrund sind im vergangenen Jahr die Referenden über die EU-Verfassung in Holland und Frankreich gescheitert. Die Diskussion über die Zukunft des europäischen Grundlagenvertrages ist beim jüngsten Europäischen Rat auf die deutsche Präsidentschaft, d.h. das 1. Halbjahr 2007 verschoben worden. Die Europa-Skepsis in vielen Ländern wirkt sich am stärksten auf die Erweiterungspolitik aus. Viele Europa-Politiker haben sich bereits gegen jedwelche Erweiterung ausgesprochen, bevor die Reform der EU-Institutionen vollzogen wurde.

Unter diesen Vorzeichen sind entschiedene politische Bekenntnisse, die Türkei in die EU aufnehmen zu wollen, auf absehbare Zeit nicht zu erwarten. Und obwohl mehrfach zurückgewiesen, befindet sich die Option einer "privilegierten Partnerschaft" mit der Türkei nach wie vor auf der Tagesordnung.

In der Türkei jedoch mehr sich vor diesem Hintergrund die Kritik, dass "Zugeständnisse bei nationalen Interessen" nur erfolgen dürften, wenn die tatsächliche Mitgliedsschaft der Türkei in der EU absehbar sei. Dies betrifft insbesondere die Politik gegenüber Kurden sowie den Zypern-Konflikt.

Kurzfristiger Konflikt oder Scheideweg?

Betrachtet man die Stimmung in Europa und in der Türkei, so ist für die zweite Jahreshälfte ein massiver Konflikt vorbereitet. Offen ist dagegen, ob dieser Konflikt zu einem Politikwechsel führen könnte.

In der Türkei gibt es nach wie vor keine Alternativpolitik zur EU, die den Anspruch von Praktikabilität und Rationalität erheben könnte. Die wirtschaftliche und kulturelle Integration in den Westen ist weit fortgeschritten. Sie ist nicht einfach durch eine Orientierung auf die "islamische Welt" oder die "türkische Welt" (Mittelasien, Schanghei-Prozess) zu ersetzen.

Ein Voraussetzung, die öffentliche Haltung in Europa gegenüber der Türkei zu ändern, hängt wesentlich von wirtschaftlichen Erfolgen ab. Grundsätzlich hat die Türkei postive Ergebnisse mit der Liberalisierungspolitik der vergangenen 25 Jahre erzielt. Dass der wirtschaftlichen Liberalisierung auch eine politische Folgen muß, ist eine These, die - betrachtet man Meinungsumfragen in der Türkei - von weiten Teilen der Bevölkerung und insbesondere von der regierenden AK Partei geteilt wird.

Vor diesem Hintergrund kann zwar erwartet werden, dass die politische Liberalisierung der Türkei durch eine Krise mit der EU verlangsamt werden könnte. Eine Rückkehr zum Zustand vor der Reformwelle seit 2001 ist jedoch nur unter den Vorzeichen eines Zusammenbruchs des jetzigen politischen Systems vorstellbar.

Betrachtet man die drei von der EU-Kommission ausgewiesenen Problembereiche - Landwirtschaft, Regionalentwicklung und Umweltschutz - so ist absehbar, dass sich der Strukturwandel der Landwirtschaft fortsetzen wird. Mit der abnehmenden Bedeutung für die Beschäftigung wird die Landwirtschaft auch einen geringeren politischen Stellenwert einnehmen. Im Hinblick auf die Regionalentwicklung zeichnet sich seit Jahren eine Vervielfältigung "modernisierter Zentren" ab. Ob dieser Modernisierungsprozess auch auf die Schwarzmeer-, die Ost- und die Südost-Region übergreift, hängt nicht zuletzt von außenpolitischen Entwicklungen ab. Die geringsten Fortschritte wären beim Umweltschutz absehbar: Vor einigen Monaten mahnte der türkische Arbeitgeberverband TISK mit Verweis auf die Wettbewerbsfähigkeit an, das Thema soweit wie möglich zu verschieben. Damit verbunden waren Forderungen, die zwar auf eine schnellstmögliche Übernahme von Flexibilisierungsplänen für den Arbeitsmarkt aufgrund der Lissabon-Strategie der EU zielten, jedoch für eine Verschiebung von gewerkschaftlichen und sozialen Rechten eintraten.

Im Hinblick auf hohe Wachstumsperspektiven wurde von der Türkei als dem "China Europas" gesprochen. Mit nur wenig Nachdenken läßt sich absehen, dass dies auch im Hinblick auf Wettbewerbsdruck (in Form von "Sozialdumping" und unzureichenden Umweltschutz) zutreffen könnte.

Die bisher vorgelegten Konzepte zur "privilegierten Partnerschaft" bergen für die Türkei nichts, was sie attraktiv machen könnte: Sie würde die Verpflichtungen von Mitgliedsländern teilen (vielleicht mit Abstrichen bei den Kopenhagener Kriterien) ohne in die Entscheidungsprozesse direkt einbezogen zu sein. Die EU jedoch erklärt, sie suche die festmöglichste Einbindung der Türkei. Vor diesen Vorzeichen sind zwar vorübergehende Krisen in den Beziehungen möglich, eine politische Kehrtwendung jedoch für beide Seiten mit hohen politischen Kosten versehen.